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El fallo de la Corte Suprema y el 15% que vuelve de Anses a las provincias

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Dos días después de las elecciones presidenciales, cuando comenzaban a entretejerse las expectativas por el cambio de gobierno, la Corte Suprema dio a conocer un fallo explosivo para las finanzas públicas.

Por: Sol Minoldo (Doctora en Ciencias Sociales)

Se trata de un tema complejo, cuyas causas y consecuencias se le escapan a muchos que no son expertos en el tema.

El eje del dilema es el 15% de los impuestos coparticipables que, hasta el mes pasado, era automáticamente asignado a la ANSES, antes de repartir los impuestos coparticipables entre Nación y las provincias, según los porcentajes correspondientes a cada parte. En plata de 2015, se trata de 60 mil millones de pesos que las provincias “cedían” compulsivamente a Anses, y otros 40 mil millones que cedía el tesoro nacional. El 15% comenzó a destinarse a Anses partir de un pacto entre las provincias y el estado nacional (pacto federal) en 1992. Esta retención se renovó en 1993, 1999 y 2000 mediante sucesivos pactos federales. El último de ellos prorrogo su vigencia hasta fines de 2005. A partir de 2006 la retención ya no se fundó en un pacto federal, sino que fue renovada mediante una ley aprobada en el congreso.
Desde entonces el reclamo por un pacto de coparticipación, un pacto federal, o la devolución sin más de ese 15% se instaló en los reclamos provinciales al Estado nacional, sin recibir una respuesta en muchos años. Hay que aclarar igual que hacer un nuevo pacto federal no es sentarse un par de horas y terminar con un acuerdo firmado. Un pacto federal solo puede aprobarse con la aprobación de TODOS y cada uno de los gobernadores provinciales. Con que uno solo se niegue a firmar, el pacto fracasa. Mantener el descuento del 15% no habría sido viable, pero había condiciones para negociar algún porcentaje de aporte de las provincias a la Anses. El pacto sencillamente se postergo de forma indeterminada y, desde 2006, cuando venció la validez del último pacto federal, el descuento se sustentó legalmente en una ley votada en el parlamento. ESO es lo que la corte suprema impugnó, porque considera que el Estado nacional actuó unilateralmente en un asunto intrafederal. El tema es bastante complejo, pero en definitiva la ley que mantenía indefinidamente el descuento del 15% para la Anses fue declarada inconstitucional. Para prorrogar ese descuento era necesario un nuevo pacto federal, con el consentimiento no del congreso, sino de los gobernadores (de todos ellos).
El asunto llego a la corte por el reclamo de 3 provincias, con las que la discusión por esos fondos fue irreconciliable. Dos de ellas reclamaron a tiempo para que además de no descontarles más, se les devuelva todo lo retenido ilegítimamente, es decir desde 2006. Pasados 5 años esa oportunidad se perdía, por lo que a partir de 2011 quien haya reclamado solo puede pedir una restitución de los fondos retenidos desde que reclamo (por eso Córdoba puede llegar a recibir los fondos retenidos desde 2011). Aun no se sabe cuál es el monto total que el Estado Nacional deberá pagar a esas tres provincias, porque los montos en pesos de aquellos años deberán ser indexados, pero la suma es por encima de los 180 mil millones de pesos. El fallo de la corte no solo implica ese pago millonario, sino dejar de retener el 15% a las 3 provincias que reclamaron. Y significa, además, que cualquier provincia que reclame a futuro obtendrá la misma sentencia favorable, por lo que se le deberá reintegrar el dinero afectado desde el momento que reclame.

Para qué usa(ba) esos fondos Anses?
Cuando empezó a asignarse ese 15% a Anses en 1992, los fondos estaban destinados a financiar principalmente las jubilaciones que Anses pagaría, ya sin recibir el financiamiento de las contribuciones, luego de privatizar el sistema. De todos modos, no hay que olvidar que antes de la privatización teníamos emergencia previsional, lo que significa que Anses ya tenía problemas para asumir los pagos que le correspondían. La situación cambió cuando el sistema privatizado se eliminó y las contribuciones volvieron a la ANSES (junto con todo el ahorro realizado esos años en las AFJP, y que paso a formar el FGS, un fondo para que eventuales gastos en el futuro no pongan en juego la sustentabilidad del sistema).
Pero en esos mismos años Anses asumió nuevos compromisos, ampliando significativamente el alcance de la política social: millones de adultos mayores pudieron jubilarse sin haber cumplido las condiciones de aportes, lo que dio acceso a la protección social a los que trabajaron en el mercado informal o en el mercado no mercantil, como las amas de casa. También la Asignación Universal por Hijo (AUH) es pagada por Anses desde su creación, el plan Conectar Igualdad, Pro.Gre.Sar, las prestaciones a madres de más de 7 hijos, a veteranos de Malvinas, etc.
La situación corriente de Anses, superavitaria, permitía no solo financiar toda esta política social, sino que era una base material para una discusión que nunca llego a darse: la de extender ya no como un hecho, sino un derecho, las jubilaciones universales. Si el financiamiento no era plenamente contributivo, resultaba discutible que se condicionara el acceso a la protección.
El fallo de la corte significa que, antes o después, Anses perderá cerca de 60 mil millones de pesos de su financiamiento anual. Si no sustituye ese financiamiento con otros recursos, para pagar sus compromisos, debería utilizar los recursos del fondo, hasta que este se acabe, y luego, ajustar la política social.

El decreto de despedida.
La novedad llego con un decreto de la actual presidenta, a una semana de terminar su mandato, en el que aplica inmediatamente las consecuencias del fallo, sin esperar a que el próximo presidente se ocupe. La medida en si tiene la ventaja de evitar una judicialización innecesaria y económicamente costosa, así como la inequidad de solo favorecer a quienes reclaman, cuando la norma se aplica a todos. Pero eso no alcanza para explicarla, porque son muchos los jubilados que aún esperan sentencias por un reclamo de movilidad, y que ya cuentan con un fallo de la corte a su favor. Lo más importante de la medida es, en realidad, que en el decreto se reemplazan los ingresos perdidos por aplicar el fallo de la corte con ingresos del tesoro nacional. Esto significa que se traslada el problema económico a otro sector, sin poner en riesgo la sustentabilidad de la política social de Anses. Este decreto visibiliza que el ajuste social es, aun con la bomba que explota luego del fallo, una decisión política. Al adelantarse al próximo presidente, la presidenta deja pronunciada su propia postura al respecto, algo con lo que Macri deberá necesariamente lidiar, incluso si da marcha atrás con esta medida.
Lo cierto es que el gobierno nacional ha dispuesto estos años de recursos del tesoro nacional equiparables al monto que recuperarán las provincias, que usaba para “ayudar” a las provincias discrecionalmente, es decir en función de afinidades políticas. Es de esperar, además, que junto con la anulación de la retención de impuestos coparticipables para financiar Anses, caiga igualmente el compromiso de que el Estado nacional financie eventuales déficit de cerca de 10 provincias que no transfirieron sus cajas jubilatorias. Hoy que las provincias contarán con los fondos coparticipables restituidos, y podrán afrontar sus problemas económicos, aquellos recursos pueden cumplir la función de rescatar a la Anses de una eventual quiebra. Pero una consecuencia no menor es que Macri perderá una poderosa herramienta política en su relación con las provincias, o la autonomía para emplear esos recursos en relación a sus propias prioridades políticas (no necesariamente afines a solventar la política social de Anses).

El panorama a días de un fallo histórico
Pasando en limpio, el financiamiento de Anses es clave para la política social y el fallo de la Corte fue una noticia potencialmente trágica para su sustentabilidad. La medida que tomó la presidenta apuró una restitución que pudo ocurrir más gradualmente, pero a la vez marcó una alternativa al desfinanciamiento de Anses. Sin embargo, llegados a este punto es importante reconocer que la negligencia de no haber escuchado a las provincias todos estos años no solo ha supuesto un atropello al federalismo de nuestro país, sino que ha dejado al propio Estado nacional en un escenario muy desventajoso para negociar el pendiente pacto federal.

Resta, además, negociar la forma de pago de una enorme deuda que la corte suprema ha declarado en favor de tres provincias, tarea para la que el presidente electo contara con apenas tres meses y medio.


Autor
Claudio Jose Minoldo

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1 Comentarios :

  1. Hago una aclaración, dado que el reciente fallo de la corte frente al reclamo de Formosa ha dejado algo de confusión.
    El fallo de la corte en ningún momento relaciona la posible validez de la norma en discusión (asignacion del 15% coparticipable a Anses) con la cuestión de la transferencia de cajas a la órbita nacional, ni con las transferencias a las provincias para cubrir los deficit de sus cajas (no transferidas) en virtud del convenio de armonización.
    De hecho, San Luis transfirió su caja a la Nación a mediados de los 90 y el fallo de la Corte le da la razón (que no debe realizarse el descuento), por considerar inconstitucional la ley por la que se efectuaban los descuentos desde 2006. Por su parte, según datos desde 2003 hasta 2009, Córdoba recibió de Nación fondos para cubrir el déficit de su caja previsional entre 2003 y 2009, mientras Formosa, por ejemplo, sólo recibió fondos para su déficit entre 2005 y 2008. Así, ninguna de estas cuestiones implica un privilegio en la situación de Formosa que explique un fallo en su contra.
    El fallo de la corte (http://www.csjn.gov.ar/docus/documentos/novedades.jsp) no niega la restitución a Formosa por alguna particularidad del caso, sino que le niegan el sí automatico (cautelar) porque el caso debe ser evaluado.
    Pero la aplicabilidad del fallo de la Corte sobre la inconstitucionalidad del descuento del 15% no tiene que ver con la transferencia de las cajas ni con el plan de armonizacion de las cajas no transferidas, sino que la Corte advierte que en agunos vasos existen convenios entre las provincias y Nacion (intrafederales) en virtud de los cuales puede que si sea legitimo el descuento. Como ejemplo la Corte menciona el caso de Corrientes, Chubut, Catamarca y Neuquén, que desistieron del reclamo de inconstitucionalidad del descuento de ingresos coparticipables en el marco del del "Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas”.
    Pero primero hay que determinar si el descuento se basa realmente en la ley declarada incostitucional, o en otro acuerdo, que si sea intra federal.
    Es decir, no habra cautelares sino que el descuento se hara hasta la sentencia (aunque si la sentencia es favorable Nacion debera pagar de forma retrroactiva, como en el caso de Córdoba). Sol Minoldo

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